导读： 

        2024年9月5日，新修改的慈善法正式实施，其配套性规定《慈善组织公开募捐管理办法》（以下简称“管理办法”）亦进行了较大幅度的修订并已正式实施。本文旨在分析修订新办法的必要性、背景以及修订的主要内容，来更好地理解和适用新的规定。

另外，新法对互联网公益，或者说“网络慈善”提出了很多新的规定，对于很多没有公开募捐资质、服务收入和定向募捐资源有限，而寄希望于与公募机构合作开展公开募捐的机构也许有很大的影响。这一类机构的资源结构和既有筹资方式将如何改变，还有待观察。

修订的必要性

        慈善组织公开募捐是在2016年按照慈善法重新构建的具有中国特色的慈善募捐体系。比如公开募捐的资格，定向募捐等。这几年，中国公益慈善在高速发展，特别是互联网募捐快速发展，不过一些组织抓住了互联网红利，却没能建立起规范化的募捐规则，甚至以慈善和个人救助活动为名进行不法活动。

        无论是商业领域还是公益领域，向社会募集资金的行为都需要被严格规范。国家对企业通过公募或私募的方式筹集资金的行为有严格的法律法规进行约束，以防止非法集资等其他刑事犯罪行为，任何未经许可或不规范的募集行为都可能受到法律的严厉制裁。

        反观公益领域，现行的慈善法规在监管机制上存在一些漏洞，立法时对互联网时代也未有充分的预见，对网络募捐没有进行详尽的规则限定，致使部分组织可能侵占、挪用捐赠资金，甚至滥用公开募捐资格，以合法形式掩盖非法目的却没有得到监管。规则构建过程中，一些组织和公众在认知上对慈善活动的基本定义和合法、非法的边界并不充分了解。

        慈善法和管理办法在这一年修订的重点内容便是明确公开募捐如何更加规范的发展，保障捐赠人的合法权益，规范财产使用，让捐赠资金流向最需要的事务，防止部分人利用公开募捐的机制而谋取个人私利。

修订的基调

        对于法律法规的修订，从业者需理解立法目的，形成认知，适应新的变化：

        未来的公开募捐，不是一个可以随意开展甚至妄为的事情，而应有严格的规范并落实在详细的操作环节。

        主要有以下三个基调：

        第一，以保障捐赠人权益为核心，防止公开募集的财产被滥用、侵吞和挪用。慈善组织依靠公众发展，需要对公众的捐款负责，保障捐赠人的知情权、建议权、监督权等合法权益，但现有法律法规对慈善组织在募集资金以及使用资金的规范并不完善。例如，同一个项目，在不同互联网平台上开展的募捐活动可能使用了不同的名称，让大众难以区分。捐赠人在不同的平台上捐款，看到披露的项目计划、预算等信息是不同的，但捐给的是同一公募机构的同一项目，覆盖的受益人是相同的。不同平台之间的壁垒产生了确定并披露捐款的走向情况很繁琐，不同平台上披露的信息可能不一致等等问题。公募机构会感到新规对开展公开募捐的要求越来越严了，这是必然的，立法的目的和修订的基调不是为慈善组织服务，而是通过规范慈善组织的运作，来为捐赠人服务，自然不会为慈善组织留下很多空白的，可以操作的空间。

        第二，细化公开募捐的流程，让公开募捐管理更具有可操作性。以前的管理办法更注重原则性的规定，但在落地执行时，无论是慈善组织还是监管部门都有些无从下手，因此管理办法修订也着重完善实践操作层面的规范，一些相应的指引、模版等也会出台。

        第三，强化对违规募捐的法律责任追究，规范公开募捐市场。对公开募捐，现在是既要规范发展、保障安全，又要继续发展，大家在这“既要又要”状态下的确很难，但我们更要调整认知，理解到公开募捐是一个严肃的事情，不再是一个随随便便的项目就可以上线的时代，如果公募机构做不到合规开展，那就不要去做。

主要修订内容

        《慈善组织公开募捐管理办法》主要修订的内容有：

        第一，对具有公开募捐资格的慈善组织有更严格和更规范的要求，要求其完善内部治理，增强公开募捐全链条的规范性。尽管申请公开募捐资格要求的成立年限从两年变成一年，但在申请资格和开展活动上的要求更详细：要求监事会能依法履行职责，比如监事会能发出监察建议，在公开募捐中有留痕的文件来佐证监事会能够履行职责等；建立健全且有效的内部管理制度；能充分、高效运用慈善财产、财务会计操作规范等；将“公开、公平、公正”贯彻在采购物资和服务，确定受益人等。

        第二，对公募组织的责任，特别是合作募捐中的责任有更细化的要求。包括细化公开募捐方案的填报和备案要求，明确受益人选择原则和保障受益人合法权益，明确募捐财产使用的要求等等，特别是公募机构要对合作方要履行评估备案、签协议、指导、监督等一系列责任。

        第三，强化违法公开募捐的法律责任，细化违法募捐的情形，明确被吊销公开募捐资格证书后的财产处理规则等。

重点解读一：募捐方案及备案问题

        管理办法第十条规定了募捐方案填报应当符合的要件，要注意：

        1.审查募捐目的是否与本组织章程载明的宗旨和业务范围相匹配；公开募捐活动的名称应当与支持的慈善项目相关，备案名称和内容不应为了吸人注意而特立独行，应该从公众角度来看待，看到名称就可以联想到项目。

        2.月捐类项目要特别注意“公开募捐活动持续时间一般不超过三年”，备案快到期前及时申请新的备案。

        3.公开募捐活动的负责人是公募慈善组织的专职工作人员，而不是某种兼职人员、“志愿者”或是合作的执行机构的人员，可能还需要提供佐证材料证明是专职工作人员，如在职证明。

        4.使用具有公开募捐资格的慈善组织的银行账户，不得使用其他组织或者个人的银行账户。

        5.过往有一些平台会要求预期募集款物的数额，现在被列入到法规了。

        6.明确规定了不得为特定个人筹款，保证募捐项目的公益性。为一个受益人单独发起一个公募活动不再可行。

        7.很多时候大家在募捐时考虑的是我能募来什么，而没有考虑到受益人是否真实需要、以及是否会造成财产的浪费。

        8.“募捐成本”会在制定中的《慈善组织开展慈善活动年度支出、管理费用和募捐成本的规定》详细说明。

        9.剩余财产应当全部用于本组织目的相同或者相近的其他慈善项目，并向社会公开。如何公开的指引和案例还不多。

第十条 募捐方案填报应当符合以下要求：

1. 募捐目的符合本组织章程载明的宗旨和业务范围，公开募捐活动的名称应当与支持的慈善项目相关；

2. 公开募捐活动持续时间一般不超过三年，为应对重大突发事件开展的公开募捐活动持续时间一般不超过一年；

3. 公开募捐活动的负责人是开展公开募捐活动的慈善组织的专职工作人员；

4. 使用具有公开募捐资格的慈善组织的银行账户，不得使用其他组织或者个人的银行账户；

5. 预期募集款物数额与本组织管理服务能力、善款管理水平、项目执行方的管理能力相适应；

6. 有明确的受益人范围、预期数量和确定方式，且受益人不得为特定个人；

7. 募得款物用途符合受益人的需要，并制定募得款物使用计划；

8. 募捐成本遵循最必要原则，厉行节约，减少不必要的开支，不得向受益人及其利害关系人等转嫁募捐成本；

9. 剩余财产应当全部用于本组织目的相同或者相近的其他慈善项目，并向社会公开。

        第十二条要求慈善组织开展的每一项公开募捐活动应当单独备案，不得合并备案。一个公益项目可能对应N个公开募捐活动，那我们就需要备N个案。

        过往“合并备案”的主要问题在于，一个募捐活动出现在多个平台上，又有多个执行机构，致使捐赠人和监管者无法查询捐款的使用链条。不过要注意法的溯及力问题，管理办法的生效时间为9月5日，对9月5日之前的备案适用旧法。

        应当注意，如果是通过互联网开展的公开募捐活动，在互联网渠道发布的公开募捐活动名称等信息应当与备案的募捐方案载明的信息保持一致，不得随意变更。比如在“慈善中国”和多个互联网募捐服务平台上发布的活动名称应保持一致。

第十二条 慈善组织开展的每一项公开募捐活动应当单独备案，不得合并备案，不得用同一个募捐备案编号开展多项公开募捐活动。

公开募捐活动进行中，募捐方案的有关事项发生变化的，慈善组织应当在事项发生变化之日起十日内向办理其登记的民政部门补正并说明理由。

有业务主管单位的慈善组织，应当将募捐方案及补正事项报经业务主管单位同意。

开展公开募捐活动，涉及公共安全、公共秩序、消防等事项的，还应当按照其他有关规定履行批准程序。

第十七条 慈善组织发布的公开募捐活动名称等信息应当与备案的募捐方案载明的信息保持一致，不得随意变更。

        公开募捐方案备案指引将由民政部统一制定，这利于慈善组织开展工作。我们根据备案指引列出的格式、材料要求来提交方案，满足条件的，民政部门就应该在10日内依法作出答复，也向社会公开。过去，一些地方民政部门可能自身能力不足，一个备案审了几个月都没有回复公募机构，这种情况有望得到改善。

第十一条 慈善组织应当在开展公开募捐活动十日前将符合本办法要求的募捐方案报送办理其登记的民政部门备案。

涉及合作募捐的，还应当提供对合作方的评估报告和合作协议。合作方为个人的，应当提供其居民身份证等有效身份证件复印件、无犯罪记录证明和个人信用报告。

材料齐备的，办理其登记的民政部门应当及时受理，十日内对予以备案的向社会公开；对募捐方案内容不齐备的，应当及时告知慈善组织，慈善组织应当在五日内补齐或者撤回备案材料。

第二十五条 公开募捐方案备案指引，由民政部统一制定。

重点解读二：公募组织在合作募捐的职责

        要注意区分“合作募捐”和“募捐合作”的概念。合作募捐，按照慈善法的规定，指的是不具有公开募捐资格的组织和个人，基于慈善目的开展公开募捐的，可以联合有公开募捐资格的组织开展合作。募捐活动的目的和募集资金的用途是出于合作方，但公募机构在其中要肩负管理责任。

        而募捐合作并没有清晰的法律概念，可以理解为公募机构按照自身的业务范围和工作计划，发起需要公开募捐的项目，然后找合作方合作，合作方的功能不一定是开展募捐活动，而是执行项目。

        一家公募基金会有自己的专项基金，专项基金与公募基金会一起开募捐算合作募捐吗？当然不算，专项基金本就属于公募机构的组成部分，无独立法人资格，专项基金开展活动就是公募基金会在开展活动，要履行相关的管理要求，承担公开募捐活动带来的风险和法律责任。

        在法律责任上，相较于修改后的慈善法第一百一十一条，管理办法扩大了对合作募捐中公募组织的法律责任的解释。慈善组织不仅仅是简单地报备募捐方案，需要严格按照管理办法进行报备。

第二十四条 慈善组织有下列情形之一的，办理其登记的民政部门可以予以警告、责令限期改正：

（一）伪造、变造、出租、出借公开募捐资格证书的；

（二）未按照募捐方案确定的时间，超出募捐方案确定的期限、地域范围、方式进行募捐的；

（三）开展公开募捐未在募捐活动现场或者募捐活动载体的显著位置公布募捐活动信息的；

（四）其他违反本办法情形的。

未按照本办法报备募捐方案的，按照慈善法第一百一十条进行处理

        另外，大家比较关心第十八条要求的“评估报告”到底包括什么内容，怎么评估？民政部门未来会做出说明。

        没有人能评估出来合作方是好人还是坏人，并不能因为合作方存在问题，一棍子就打到公募机构身上。举个例子来说，合作方负责人存在感情纠纷或者性丑闻，引发社会负面舆论就认为公募机构没有做好评估，追究公募机构的法律责任，是不妥当的。

        所以，需要明确合作方评估的内容和标准，我认为公募机构对合作方的评估定性上以形式层面评估为主。首先，明确合作方是一个法律合格的主体，是依法登记的法人或非法人组织，不能是非法社会组织（如未经登记的联盟）、境外非政府组织（境外非政府组织境内活动管理法第21条规定境外非政府组织及其代表机构不得在中国境内进行募捐）、合作时未被纳入严重违法失信名单、未被列入失信被执行人、近二年内未遭受主管机关的行政处罚等，自然人的应当是具有民事行为能力。

        其次，明确合作方在开展慈善活动方面具备一定的经历和经验，可以加上近二年内机构没有严重的负面舆情等形式要件。

        最后，评估是有成本的，并不能要求所有的公募机构采取最严格和规范的流程对合作方进行评估，我认为应该采取的是提供材料方式进行评估方式，把握不准的，公募机构可以组织专家进行评估。

第十八条 具有公开募捐资格的慈善组织与不具有公开募捐资格的组织或者个人合作开展公开募捐活动，应当基于慈善目的并承担相应法律责任。不具有公开募捐资格的合作方不得以任何形式自行开展公开募捐。

具有公开募捐资格的慈善组织应当对合作方进行评估，形成评估报告。评估报告内容应当包括合作方信用信息及社会评价情况，实现募捐目的的专业资质能力情况，与受益人是否存在利害关系等。

具有公开募捐资格的慈善组织应当与合作方依法签订书面协议。协议内容应当包括合作公开募捐活动名称、募捐目的、合作起止时间、公开募捐方式、募得款物管理使用计划、合作双方权利义务、违约责任及争议处理方式等。解除合作协议的，应当以书面方式确认。

具有公开募捐资格的慈善组织应当负责对合作募得的款物进行管理和会计核算，将全部收支纳入其账户。

具有公开募捐资格的慈善组织应当对合作方的相关行为进行指导和监督，可以采取培训、督导、评估、审计等方式。

合作方应当配合具有公开募捐资格的慈善组织开展相关工作。

重点解读三：募捐财产的使用规范

        对公募机构而言，应当做好档案的管理，核心还是规范募捐财产的使用。一个募捐方案、活动未来就应该有一套档案。其中特别是采购、发放物资的相关过程记录。哪怕我们募得的钱交给了一家社会服务机构执行，那也应当要求其做好相应的采购、配送、发放签收等环节的记录，由公募机构回收留痕。

第十条 ……（五）预期募集款物数额与本组织管理服务能力、善款管理水平、项目执行方的管理能力相适应；（七）募得款物用途符合受益人的需要，并制定募得款物使用计划；（八）募捐成本遵循最必要原则，厉行节约，减少不必要的开支，不得向受益人及其利害关系人等转嫁募捐成本；

第十五条  慈善组织应当建立公开募捐信息档案，做好详细的款物签收或者服务记录台账，妥善保管相关凭证资料，方便有关部门和捐赠人查阅。

第二十条 具有公开募捐资格的慈善组织应当依据法律法规、章程规定和募捐方案加强对募得款物的管理和使用。确需变更募捐方案规定的募得款物用途的，应当召开理事会进行审议，报办理其登记的民政部门备案，并向社会公开。慈善组织有业务主管单位的，还应当报经业务主管单位同意。

募得款物用于采购物资、服务或者发放物资的，应当按照公开、公平、公正的原则。涉及采购物资和服务的，有关物资和服务价格不得高于市场公允价值；涉及发放物资的，应当确保采购、配送、签收等环节合法、合规、安全、有效。

        综上所述，新的管理办法核心目的在于加强对慈善组织的管理，确保捐赠人的权益得到充分保护。当抽离慈善组织的身份，以公众的视角来看待募捐市场，我们会发现一个捐赠人的声音太小了，很难自己去主张自己的权利。

        为了保证整个募捐市场的公平、公正，法律正对公募机构做出了更加严格的规范。理解法律不仅有助于提升慈善组织的管理水平，也有助于增强公众对慈善事业的信任和支持，我们会有更多的感受，知道作为慈善组织到底要做什么。