慈善是中华民族传统美德，慈善事业是中国特色社会主义事业和社会保障体系的重要组成部分。加快发展慈善事业，对于新形势下调节利益分配、缓解社会矛盾、促进社会公平、增进社会和谐，对于提高公民社会责任意识、营造良好社会风气、促进社会主义精神文明建设、增强民族凝聚力，具有重要作用。为指导和促进“十二五”时期我国慈善事业健康发展，制定本纲要。

    一、“十一五”时期我国慈善事业发展回顾与“十二五”时期面临形势

    “十一五”时期是我国慈善事业发展取得重大进展的五年。党的十七大明确了慈善事业在社会保障体系中的补充作用，各级党委政府不断加大对慈善事业发展的指导扶持力度，慈善事业组织体系进一步发展、服务能力进一步提升、发展环境进一步改善，社会公众的慈善意识不断增强，中国特色慈善事业发展格局初步形成。

    加强了慈善事业法规政策建设。《公益事业捐赠法》得到有效贯彻；《慈善事业法（草案）》经过多次研究论证，已纳入国家立法规划；志愿服务立法工作已经启动，17个省（自治区、直辖市）和7个副省级城市颁布实施了志愿服务条例或办法；新的《企业所得税法》提高了企业捐赠的税前扣除比例，公益性社会组织捐赠税前扣除资格认定更加明晰。相关部门规章和地方行政法规相继出台，进一步规范和促进了慈善事业发展。

    社会捐赠数额大幅上升。2006年社会捐赠总额首次突破100亿元，以后逐年上升，对困难群体的帮扶力度不断加大。2008年南方部分地区严重低温雨雪冰冻灾害及汶川特大地震引发捐赠热潮，社会捐赠总额突破1000亿元，创历史之最，有力支援了抗震救灾和灾后恢复重建工作。

    公益慈善组织快速发展。截至2010年底，在民政部门依法登记的各类社会组织数量由2005年底的31万个增加到44万个，其中基金会数量从975个增加到2200个，其中许多社会组织将慈善作为服务宗旨。全国已建立3.1万个经常性社会捐助工作站（点）和慈善超市，初步形成了多种类型、分工协作的社会捐赠网络。公益慈善组织已成为吸纳就业、服务社会的重要平台。

    志愿服务活动广泛开展。志愿服务组织大量涌现，志愿者队伍不断壮大。上百万志愿者参加了北京奥运会、上海世博会、广州亚运会等重大活动的服务工作，众多志愿者埋头苦干在汶川特大地震、玉树特大地震、舟曲特大山洪泥石流等抗灾救灾一线，以实际行动向世人展示了志愿者的良好风貌。

    慈善理论研究与宣传普及工作进一步加强。开展了对慈善事业地位、作用、发展规律、推进措施等重大问题的研究，形成了专门的慈善研究机构和研究队伍。表彰和宣传了大批“中华慈善奖”获得者和先进慈善人物，促进了慈善文化的普及。各地创建了形式多样的慈善日、慈善活动周等平台，举办了大量慈善活动，加大慈善宣传力度，扩大了慈善的社会影响与人们的参与度。

    慈善事业服务和管理机制进一步完善。2008年根据国务院批准的“三定”规定，民政部成立了社会福利和慈善事业促进司，各省（自治区、直辖市）及部分基层民政部门增设或明确了促进慈善事业发展的职能机构。各地采取公益慈善组织在民政部门直接登记、建设公益慈善组织孵化器、推进公益慈善组织信息公开、开展政府购买服务、加强资金支持和项目扶持、创新慈善募捐载体等多种方式，加强了对慈善事业发展的支持与管理。

    五年来，我国慈善事业快速发展，取得了帮扶困难群众、支持社会发展的显著成绩，积累了培育发展慈善事业主体、广泛动员社会力量的宝贵经验，形成了“十二五”时期更好推进慈善事业发展的良好基础。同时也要看到，我国慈善捐赠总量与人均捐赠数量仍相对较少，慈善法规政策与慈善事业发展要求仍不相适应，公益慈善组织自身能力与承担的社会责任仍不相适应，慈善事业专业人才与公益慈善组织发展需求仍不相适应。加快发展慈善事业，是社会发展的迫切需要，是各级党委政府、企事业单位、社会组织和广大人民群众、部队官兵的共同愿望。

    “十二五”时期，我国慈善事业发展面临十分有利的环境：

    其一，党中央国务院将慈善事业发展纳入“十二五”时期的总体部署，党的十七届五中全会提出“大力发展慈善事业”的要求，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确提出“加快发展慈善事业，增强全社会慈善意识，积极培育公益慈善组织，落实并完善公益性捐赠的税收优惠政策”，为进一步发展慈善事业指明了方向，注入了强大动力。

    其二，经过30多年改革开放和经济社会的快速发展，我国的物质基础更加坚实，人民群众生活水平显著提高，慈善意识更加普及，许多个人、企业和社会组织有爱心、有能力参与慈善事业，国际慈善交流与合作进一步加强，为进一步发展慈善事业提供了丰富的资源条件。

    其三，保障和改善老年人、残疾人、低收入居民、受灾群众、困境儿童等群体的基本生活，加强对进城务工人员和农村留守老人、留守妇女、留守儿童等群体的服务，加快发展教育、科技、文化、卫生、体育、环保等社会公共事业，为进一步发展慈善事业开辟了广阔空间。

    其四，推进社会主义精神文明建设，弘扬民族精神和时代精神，培养公民的社会责任感，营造团结互助、平等友爱、融洽和睦、乐于奉献的社会风气，为进一步发展慈善事业增强了思想道德基础、营造了舆论氛围。

    “十二五”时期慈善事业发展的机遇与挑战并存。把握机遇、迎难而上，进一步发挥慈善事业在国家经济社会发展中的作用，加快推动“十二五”时期慈善事业发展，不断满足日益增长的社会需求，是全社会的共同责任。

    二、加快发展慈善事业的指导思想、基本原则和主要目标

    （一）指导思想。

    以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持党委领导、政府推动、民间运作、行业发展、制度规范、全民参与的发展方针，逐步完善促进慈善事业发展的法律、法规和政策，加强政府对各类慈善事业主体的指导、支持和监管，积极培育公益慈善组织，大力推进社会志愿服务，不断创新慈善载体形式，广泛传播慈善文化，加快普及慈善意识，鼓励公民、企业和社会组织积极参与慈善事业，形成推动慈善事业发展的强大合力，开创公众普遍参与、社会捐赠和志愿服务显著增长、公益慈善组织运作高效公开透明的慈善事业发展新局面。

    （二）基本原则。

    1.平等自愿原则。慈善捐助者自主实施捐赠行为，自行决定捐赠的规模、方式和用途。禁止强捐、索捐、变相摊派等行为。充分尊重受赠人的尊严和隐私。

    2.公开透明原则。慈善捐赠程序、善款善物的管理和使用方式、捐助效果评估等信息通过有效形式公开，接受政府部门的监管和社会监督。有关捐赠信息的公开，尊重捐赠人意愿。

    3.鼓励创新原则。我国慈善事业发展的领域和区域差异较大，鼓励各地各领域结合实际，积极探索有效募集慈善资源、加强慈善捐助管理与监督、推动慈善事业持续健康发展的新机制、新方式。

    4.依法推进原则。坚持依照法律法规支持慈善事业发展。政府推动制定并落实促进慈善事业发展的法律、法规和政策，依法培育监管公益慈善组织、规范慈善行为。公益慈善组织依法开展慈善募捐和资源调配等活动，充分发挥运作主体作用。

    （三）主要目标。

    1.促进慈善事业健康发展的法律法规政策体系基本建立，捐赠税收优惠政策得到落实，慈善事业依法有序健康发展。

    2.以社会主义核心价值体系为指引，慈善文化全面普及，慈善理念广泛传播，公民、企业和社会组织的社会责任意识逐步增强，越来越多的公众、企业和社会组织参与慈善活动，慈善逐步成为社会风尚和人们的生活方式。

    3.公益慈善组织稳步发展，资源募集使用能力和社会公信力明显提高，布局合理、类型齐全、分工明确、管理完善、公开透明、自主高效的现代公益慈善组织体系初步形成，慈善服务网点全面覆盖城乡社区。

    4.专兼职结合的慈善工作队伍和志愿者队伍进一步发展壮大，志愿者人数占总人口的比例显著提高，公益慈善组织成为吸纳社会就业、提供社会服务的重要方面。

    5.政府监管、民间运作、行业自律、社会监督的慈善事业管理体制和运行机制进一步完善，各级各类慈善事业推动主体和运作主体权责明晰、分工协作，共同推动慈善事业发展。

    到2015年，基本形成制度完善、作用显著、管理规范、健康有序的慈善事业发展格局。慈善事业在改善民生、促进社会和谐、推动社会文明进步方面的作用明显增强。推动慈善事业逐步与国家经济社会发展水平相一致、与人民群众需要相适应。

    三、加快发展慈善事业的重点任务

    （一）完善慈善事业法规政策体系。

    推动出台慈善事业法、社会募捐管理条例、志愿服务条例等法律法规，推进社会团体管理条例、民办非企业单位管理条例、基金会管理条例等法规的修订与实施，鼓励各地积极出台促进慈善事业发展的地方法规政策，形成有利于慈善事业发展的多层次的法规政策体系，完善和落实社会募捐和捐赠的税收优惠政策，解决公益慈善组织登记难、募捐资格不明确、募捐行为不规范、信息披露与公开透明机制不健全、税收优惠政策落实不到位等问题。对于境外向公益慈善组织捐赠的用于慈善事业的物资，要依照法律、行政法规的规定减征或者免征进口关税和进口环节增值税。

    （二）促进公益慈善组织发展。

    推进公益慈善组织孵化基地建设，培育和支持公益慈善机构加快发展，发挥公益慈善组织动员慈善资源的主体作用，引导公益慈善组织公平、有序竞争。推进公益慈善组织依据章程行事，完善内部治理结构，健全法人治理结构，实行财务公开、阳光运作、规范管理，增强公益慈善组织的社会公信力和透明度。推动公益慈善组织联合制定行业规则和行业标准，加强行业自律，提高行业管理水平。完善公益慈善组织的第三方评估制度，促进公益慈善组织加强自身建设，发挥好社会作用。扩大慈善超市和经常性社会捐助工作站（点）覆盖范围，改革运营机制，方便广大群众捐赠款物和提供服务。

    （三）加强慈善事业人才和志愿者队伍建设。

    加快慈善专业人才培养工作，依托高等院校、科研机构和大型公益慈善组织，加快培养慈善事业发展急需的理论研究人才、高级管理人才、项目运作人才、专业服务人才、宣传推广人才等。大力推动慈善从业人员的职业培训工作，加强规范化培训教材的编写工作，设置有针对性的培训课程，采取灵活多样的方式，不断丰富慈善工作者的专业知识和技能。推动完善专职慈善工作者的人事、福利、薪酬和社会保险政策，增强公益慈善事业从业的吸引力，不断壮大慈善工作队伍。推动制定慈善行业从业标准和职称评定标准，提升慈善行业管理水平和服务效能。大力支持志愿者队伍建设，引导学校、机关、企业与公益慈善组织合作，鼓励各界人士参与社区和各领域的慈善活动，促进志愿服务经常化、普遍化。健全志愿者权益保障制度，建立和完善志愿者的注册管理、教育培训、时间积累、绩效评估、奖励表彰等相关制度，推动志愿服务广泛、深入、持久开展，满足社会各方面的需求。

    （四）不断拓展慈善资源。

    建立和实施政府购买服务制度，采取项目资助、合同委托、社会招标等方式，扩大政府购买服务的规模，拓展购买服务的领域，形成多元参与、有序竞争、共同发展的慈善服务供给格局。规范慈善募捐主体和行为，创新慈善募捐形式和载体，吸引公众通过在线捐赠、慈善消费以及慈善义演、义拍、义卖、义展等捐赠渠道奉献爱心。支持富有公信力的慈善品牌，稳步推进冠名基金等定向捐助方式发展。加大对福利彩票发行管理的政策支持力度，努力增加福利彩票发行量，不断加大福利彩票公益金对慈善事业的投入。推进公益慈善组织的国际交流与合作，吸引更多国际慈善资源为我国慈善事业发展服务。

    （五）完善慈善事业监管体系。

    推进慈善信息公开制度建设，完善捐赠款物使用的查询、追踪、反馈和公示制度，逐步形成对慈善资金从募集、运作到使用效果的全过程监管机制。建立健全慈善信息统计制度，完善慈善信息统计和公开平台，及时发布慈善数据，定期发布慈善事业发展报告。加强对公益慈善组织的年检和评估工作，重点加强对信息披露、财务报表和重大活动的监管，推动形成法律监督、行政监管、财务和审计监督、舆论监督、公众监督、行业自律相结合的公益慈善组织监督管理机制。对慈善活动中的违法违规行为，要依法严肃查处。

    （六）加强慈善文化建设。

    继承和发扬中国优秀传统慈善文化，吸收国际先进的慈善理念和管理方式，不断丰富与社会主义核心价值体系相统一，与人道主义精神、现代财富观、社会责任感等相融合的现代慈善文化。将慈善文化建设纳入社会主义精神文明建设，大力弘扬扶贫济困、诚信友爱、互相帮助、奉献社会的良好风尚。通过报刊、广播、电视、网络，大力宣传慈善知识和慈善人物的先进事迹，积极推动现代慈善理念和慈善文化进机关、进企业、进学校、进社区，对制作、播出、刊登慈善广告、慈善捐赠公告的行为给予鼓励，并依据国家政策减免相关费用。以学校、社区为主要载体，将慈善文化融入课堂，挂入社区宣传栏，开展形式多样的慈善教育宣传活动。加强慈善学科建设，制定慈善教育计划，指导学校在德育课程中培育慈善意识，弘扬慈善行为，并纳入学生素质评估中。推动慈善事业发展列入文明城市、文明单位、文明行业评比的指标体系，大力开展形式多样的慈善活动。继续完善和实施“中华慈善奖”的评选表彰，对做出突出贡献的组织和个人给予嘉奖和弘扬，发挥先进典型的示范作用。筹建中华慈善博物馆，发挥其展示、宣传慈善文化的作用。积极推动慈善周、慈善日等多种形式的慈善宣传活动，营造全民参与慈善的良好氛围。

    四、加强对慈善事业发展的组织协调

    （一）完善组织协调机制。

    推动建立政府有关部门的协调机制，加大对慈善事业发展的支持力度，对公益慈善组织在社会动员、购买服务、税收优惠等方面给予支持。推动建立政府部门与公益慈善组织之间的协调机制和公益慈善组织间的协作机制，形成政府协调机制与行业协作机制互补，政府行政功能与行业自治功能互动，政府管理与行业自律有机结合的公益慈善组织管理格局。

    （二）切实履行民政部门职责。

    各级民政部门要认真履行慈善工作管理服务职能，完善指导、服务、协调和监管机制，切实发挥组织协调作用，推动有关政策的制定与落实，提供规范、高效、优质的服务。继续推动政府购买服务，委托公益慈善组织承办相关具体事务，为公益慈善组织发挥作用创造更大空间。加强对慈善理论的研究，充分发挥专家学者的作用，不断总结推广慈善事业发展经验，积极借鉴国际社会发展慈善事业的先进理念和经验，促进公益慈善组织加快发展，努力探索具有中国特色的慈善事业发展路径。

    （三）推动《指导纲要》的落实。

    各地要参照《中国慈善事业发展指导纲要（2011-2015年）》要求，结合本地实际制定具体实施方案，明确年度目标任务，切实抓好落实。要及时检查和评估纲要实施情况，对于落实中存在的困难和问题，要切实采取有力措施解决。各地各方面公益慈善组织要切实加强自身建设，积极开展慈善活动，不断创新慈善活动的内容和形式，自觉接受社会监督，不断提高社会公信力，不断增强服务社会的能力，为加快慈善事业发展做出应有的贡献。